A inovação na gestão pública cultural esbarra, com frequência, em um obstáculo que não está na lei, mas no comportamento dos agentes que a aplicam: o medo. Medo do Tribunal de Contas, medo do Ministério Público, medo de errar e responder pessoalmente por uma decisão tomada de boa-fé. Superar essa barreira é condição para que o Marco Regulatório de Fomento à Cultura e a Política Nacional Aldir Blanc saiam do papel.
Na primeira monitoria da Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos, construída a partir de sugestões enviadas pelos próprios participantes ao longo do curso, o tema abordado foi a superação das barreiras institucionais, jurídicas e culturais que travam a inovação no setor público. O encontro reuniu Rodrigo Valgas, referência nacional em direito administrativo, como expositor, Vitor Studart como mediador, e Ericka Gavinho e André Brayner como debatedores.
O conceito de direito administrativo do medo
O direito administrativo do medo pode ser definido como a interpretação e a aplicação das normas de direito e o próprio exercício da função administrativa, pautados pelo receio indevido dos agentes públicos diante do risco de responsabilização nas esferas penal, da improbidade administrativa e perante Tribunais de Contas — tema desenvolvido na obra de referência “Direito Administrativo do Medo”, de Rodrigo Valgas. Esse receio decorre de um controle externo disfuncional: um controle que, embora bem-intencionado, acaba estimulando condutas indesejáveis, como a paralisia decisória e o chamado “apagão das canetas”.
O fenômeno não é exclusivo do Brasil. Na Itália, ele é conhecido como paura della firma (o medo da assinatura) e está presente também no Peru e na Espanha. Dados de pesquisa conduzida pelo Tribunal de Contas da União junto a mais de 2.560 servidores da administração pública federal mostraram que mais da metade dos respondentes concordam, total ou parcialmente, que o medo do controle é um impeditivo para contratações inovadoras, um cenário que tende a ser ainda mais dramático nos quase 5.700 municípios brasileiros, onde faltam estrutura e pessoal capacitado.
Entre as causas apontadas para o fenômeno estão o ativismo judicial e o correlato “ativismo de contas”, que se pode definir como a crescente influência de órgãos não eleitos sobre a formulação de políticas públicas. Ademais disso, há a peculiaridade do sistema brasileiro de responsabilização por improbidade administrativa, que mistura em uma única ação civil pública consequências políticas, civis e administrativas, modelo que não tem equivalente em nenhum outro país. O resultado é a chamada fuga da responsabilização: o gestor delega assinaturas, posterga decisões solicitando pareceres desnecessários ou empurra ao Judiciário decisões que já deveria ter tomado de ofício.
Sinais de mudança
Apesar do diagnóstico, é possível identificar três frentes de transformação em curso. A primeira é a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), alterada pela Lei nº 13.655/2018, cujo artigo 22 determina que o controle considere as circunstâncias práticas que cercaram a decisão do gestor — o tempo disponível, a urgência, os recursos existentes —, e cujo artigo 28 estabelece que o agente público só responde por suas decisões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro, afastando a responsabilização por culpa leve.
A segunda é a reforma da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), que passou a exigir a comprovação de desonestidade para a caracterização do ilícito, distinguindo-a do mero dano culposo, e reduziu o teto das multas de cem para vinte e quatro vezes a remuneração do agente.
A terceira é a mudança de cultura institucional nos próprios Tribunais de Contas, ilustrada pelo caso de Florianópolis: a partir de um programa de indicadores e boas práticas conduzido pelo Tribunal de Contas de Santa Catarina, o município saiu de um dos piores índices de educação do país para um dos melhores em apenas dois anos.
Desenvolvimentos recentes na Europa também merecem destaque, onde o fenômeno é estudado sob o nome de defensive bureaucracy. Na Itália, a Lei nº 1/2026 instituiu um teto de indenização para danos causados por gestores públicos, limitado a duas remunerações anuais do agente, e um seguro obrigatório para servidores, mecanismos que reconhecem a desproporcionalidade entre o erro não doloso e a responsabilização ilimitada.
Fomento à cultura, Tribunais de Contas e distorções institucionais
A implementação do Marco Regulatório de Fomento à Cultura (Lei nº 14.903/2024 é um exemplo direto de como o medo institucional trava a inovação.
A lei nasceu de um desejo antigo do setor cultural, mas enfrenta resistência de gestores e procuradorias que preferem manter a aplicação subsidiária da Lei de Licitações mesmo quando ela não é exigida. Como estratégia de superação desse impasse, o Ministério da Cultura tem promovido encontros entre procuradores municipais e Tribunais de Contas — já realizados em Minas Gerais, Bahia e, em breve, na Paraíba —, com o objetivo de alinhar entendimentos sobre a nova legislação.
A adoção de testes em pequena escala é um caminho de transição possível: nos municípios sem estrutura para verificação in loco de todos os projetos, por exemplo, o instrumento pode ser aplicado por amostragem, e a prestação de contas pelo objeto pode ser limitada a projetos de menor valor até que a prática se consolide.
As distorções entre os papéis institucionais do Ministério Público e dos Tribunais de Contas também contribuem para o problema: os dois órgãos frequentemente emitem orientações contraditórias sobre o mesmo tema, por exemplo, um edital de chamamento público. Em um caso relatado, uma secretaria de saúde recebeu recomendação do Ministério Público para restringir os termos de um edital e, na sequência, foi questionada pelo Tribunal de Contas por excesso de restrição à ampla concorrência. Soma-se a isso a carência de equipes técnicas qualificadas em políticas públicas culturais e não apenas em contabilidade, o que favorece decisões desproporcionais, como a tentativa de glosar um plano de trabalho do município de Sobral por um simples erro material na ordem dos dias da semana.
A Lei nº 14.903/2024 trouxe avanços concretos para reduzir a insegurança jurídica de agentes culturais, entre eles a criação de medidas e ações compensatórias como alternativa à devolução integral de recursos em caso de irregularidades formais, e a fixação de um prazo máximo de cinco anos para a análise da prestação de contas pela administração pública, após o qual as contas são consideradas automaticamente aprovadas.
Controlar sem paralisar a gestão pública
O desafio central pode ser resumido como a construção de uma cultura da confiança responsável — nem uma confiança cega, nem um controle que inviabilize a decisão.
O caminho passa por capacitação técnica contínua de gestores, procuradores e conselheiros de contas, pela aplicação efetiva dos parâmetros já previstos na LINDB e no Marco Regulatório de Fomento à Cultura, e pelo diálogo institucional entre administração pública e órgãos de controle, de modo que a fiscalização cumpra sua função sem se tornar, ela própria, um obstáculo à execução das políticas culturais.
Quer aprofundar seu conhecimento?
Este artigo é apenas um resumo do que foi discutido na aula de monitoria da Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos. Assista a monitoria completa abaixo:
Ministério da Cultura, Itaú, Prosas e IBDCult apresentam o projeto Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos.
Rodrigo Valgas
Advogado; Doutor em Direito, Estado e Sociedade pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC; Mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná – UFPR; Presidente do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo – IBDA; Professor de Direito Administrativo; Autor de livros e artigos em revistas especializadas, integrante da Academia Catarinense de Letras Jurídicas – ACALEJ (Cadeira n° 26).
Vitor Studart
Advogado especialista em Direitos Culturais e Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), Vice-Presidente do Instituto Brasileiro de Direitos Culturais (IBDCULT) e Consultor UNESCO junto ao Ministério da Cultura. Acumula mais de 14 anos de experiência em assessoramento jurídico para órgãos públicos, com atuação destacada na Secretaria Municipal de Cultura de Fortaleza e na Secretaria de Cultura do Estado do Ceará. Como palestrante e instrutor, ministrou cursos junto a instituições como Prosas, IBDCULT, Itaú Cultural e Sesc/SP. Foi delegado na 4ª Conferência Estadual da Cultura do Ceará e na 4ª Conferência Nacional de Cultura.
Ericka Gavinho
Com mais de 21 anos de experiência, Ericka Gavinho é sócia fundadora do Gavinho Advocacia, mestre e doutora em Direito pela PUC-Rio e autora da obra “Fomento à Cultura no Brasil: perspectivas para a prestação de contas pelo objeto”. Com formação internacional em Direitos Fundamentais pela Universidade de Coimbra, integra importantes comissões da OAB em São Paulo e no Rio de Janeiro, além de ser pesquisadora em liberdade de expressão. Sua trajetória inclui sólida atuação na gestão pública da cidade do Rio de Janeiro, onde serviu como Subsecretária de Cultura e de Ciência e Tecnologia. Especialista no Terceiro Setor e em Direitos Culturais, participou ativamente da Comissão Carioca de Promoção Cultural e do Fórum sobre diversidade na EMERJ – Escola de Magistratura do Estado do Rio de Janeiro.
André Brayner
André Vitorino Alencar Brayner é advogado e Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza, com pesquisa focada no Direito à Integração na América do Sul. Sua atuação científico-jurídica é preponderante nos campos do Direito Internacional, Direitos Culturais e Terceiro Setor. Atualmente, Brayner atua como consultor jurídico do Instituto Brasil África, do Instituto Dragão do Mar de Arte e Cultura, e do Instituto Mirante de Cultura e Arte.
* Este material foi estruturado com apoio da inteligência artificial Claude, com base na monitoria “Superando o Medo: caminhos para uma gestão pública mais Inovadora”, com Rodrigo Valgas como expositor, Vitor Studart como mediador, e Ericka Gavinho e André Brayner como debatedores do tema. O artigo foi revisado e validado pelos autores posteriormente.