Monitoramento e prestação de contas simplificada: a prevalência do objeto e a transição do gestor punitivo para o orientador pedagógico

Por muito tempo, prestar contas de um projeto cultural significou uma coisa só: comprovar cada nota fiscal, cada recibo, cada centavo gasto. O Marco Regulatório do Fomento à Cultura propõe uma virada de chave que não é nova no direito público brasileiro, mas que agora ganha, pela primeira vez, uma lei nacional dedicada exclusivamente à cultura. O centro da análise deixa de ser o documento financeiro e passa a ser o objeto: a ação cultural foi realizada? Com que qualidade? Com que impacto?

Na nona aula da Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos, tratamos do monitoramento e da prestação de contas simplificada previstos na Lei 14.903/2024. O fio condutor foi uma mudança que vai além da técnica jurídica: a passagem de um gestor público que atua como fiscal de formalidades para um gestor que atua como parceiro e orientador do agente cultural, ambos mirando o mesmo objetivo, a realização da política pública.

Uma legislação analítica, já em vigor

O Marco Regulatório do Fomento à Cultura (Lei 14.903/2024) está em vigor, é de aplicação obrigatória para todos os entes da federação e, até o momento, não há qualquer decisão questionando sua constitucionalidade. Trata-se de uma lei bastante analítica, que detalha etapas e procedimentos a ponto de já poder ser aplicada diretamente por estados e municípios, mesmo sem a publicação do decreto federal ou de regulamentações próprias de cada ente.

Esse modelo de prestação de contas pela prevalência do objeto não é uma invenção do Marco. Ele já existia, com pequenas variações, no Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC, Lei 13.019/2014), na Lei Cultura Viva (Lei 13.018/2014) e no Decreto de Fomento nº 11.453/2023, que inspirou também a Lei Paulo Gustavo. O que muda agora é que a cultura passa a contar com uma legislação própria, construída especificamente para as particularidades do setor.

Do controle documental ao controle pelo objeto

O modelo anterior — que ainda convive, na prática, com o novo — tem como marca o controle de formalidade documental: notas fiscais, comprovantes de pagamento e regularidade formal.

Nesse cenário, o gestor público atua como um fiscal de documentos, e é comum que um projeto bem executado tenha sua prestação de contas reprovada por vícios formais, gerando um desincentivo à execução cultural. Historicamente, isso afastou agentes culturais do fomento público, especialmente em áreas como o audiovisual, em que é praticamente inviável produzir sem apoio estatal.

O novo paradigma inverte essa lógica: o objeto, a ação cultural realizada, passa a ser a razão de ser da parceria. A prestação de contas avalia se o projeto foi cumprido, com qualidade e impacto. Os documentos fiscais tornam-se secundários, e irregularidades formais deixam de justificar, por si só, a reprovação das contas, desde que o objeto tenha sido comprovadamente executado.

É importante frisar: esse modelo não elimina a prestação de contas, nem o controle financeiro. O artigo 70 da Constituição Federal exige que todo aquele que gerencia recursos públicos preste contas — ao gestor, à sociedade. O que muda é o tipo de prova exigida em primeiro lugar, e o controle financeiro continua existindo de forma prévia, já que a administração pública analisa e ajusta a planilha de custos apresentada pelo agente cultural antes mesmo da execução do projeto.

O Relatório de Objeto como peça central

O artigo 21, §3º, da lei estabelece que a autoridade responsável pelo julgamento da prestação de contas do Termo de Execução Cultural (TEC) pode aprovar as contas com ressalvas quando comprovada a realização do objeto, ainda que haja alguma inadequação na execução do objeto ou na execução financeira, desde que sem má-fé. A má-fé, por sua vez, recebe tratamento distinto e mais rigoroso, podendo ensejar sindicância e ação de improbidade, o novo modelo não trata de forma branda o desvio de recursos.

O instrumento central desse novo modelo é o Relatório de Objeto, um documento narrativo que deve conter, entre outros elementos:

identificação da parceria e um resumo executivo das principais atividades e resultados;
descrição das ações realizadas, com datas, locais, responsáveis e público atingido, com dados quantitativos e qualitativos (o público, vale destacar, não é nem deve ser o único parâmetro de sucesso, já que muitas ações culturais — sobretudo experimentais — não têm grande alcance de público);
comparação entre metas previstas e metas realizadas, com justificativa para eventuais metas não cumpridas;
comprovações da execução, como fotos, listas de presença e registros de mídia;
avaliações, aprendizados, dificuldades e ajustes feitos ao longo da execução;
considerações finais sobre o impacto cultural da ação.

Cabe ao agente cultural, portanto, redigir esse relatório de forma consistente, e o momento ideal para isso começa lá atrás, na elaboração do plano de trabalho, quando o próprio agente já deve deixar claro como pretende comprovar aquilo que se compromete a entregar.

Ao gestor público cabe analisar esse relatório observando a coerência entre o previsto e o executado, a qualidade das comprovações apresentadas, e identificar desvios justificados por contextos imprevistos — afinal, entre a elaboração do plano de trabalho e a efetiva execução do projeto, muito tempo pode se passar, e a vida é dinâmica.

Quando pedir o relatório financeiro

O prazo para que o agente cultural apresente o Relatório de Objeto após a execução do projeto é de 120 dias, bem mais generoso que os 60 dias previstos na Lei Rouanet, por exemplo. Se, na análise desse relatório, o gestor público entender que a execução do objeto não está totalmente comprovada, ele não deve exigir de imediato o relatório de execução financeira. O artigo 19, §2º, determina que primeiro se dê ao agente cultural a oportunidade de complementar as informações e esclarecer os pontos de dúvida.

Somente se essa complementação não for suficiente, ou não ocorrer, é que o gestor deve intimar o agente cultural a apresentar o relatório de execução financeira. A outra hipótese em que esse relatório pode ser exigido desde logo é o recebimento de denúncia de irregularidade, ainda que seja preciso peneirar, na prática, denúncias anônimas muitas vezes desprovidas de fundamento.

Uma boa prática recomendada, mesmo diante dessa nova lógica, é orientar os agentes culturais a manterem sempre organizada sua execução financeira e a guardarem toda a documentação comprobatória, inclusive porque o artigo 18, §3º, exige a guarda desses documentos por 5 anos após o fim da execução, prazo que antes não tinha previsão legal clara.

A prestação de contas em loco: uma novidade que exige responsabilidade

Um dos pontos mais discutidos na aula foi a prestação de contas por verificação in loco, prevista no artigo 18, §1º. Trata-se de uma faculdade, não uma obrigação: para instrumentos de valor global de até R$ 200 mil (limite que se refere ao valor total do instrumento, não a repasses parciais), a administração pública pode considerar suficiente uma visita técnica de verificação para aferir o cumprimento integral do objeto, dispensando a apresentação do Relatório de Objeto.

É um mecanismo com grande potencial: permite ao gestor acompanhar a execução de perto, corrigir rumos durante o processo (controle concomitante, mais eficiente do que o controle posterior) e reduzir o passivo de prestações de contas pendentes. Mas exige estrutura, equipe treinada, disponibilidade para atuar em horários não comerciais (já que boa parte da execução cultural acontece à noite e nos fins de semana) e fundamentação formal da escolha por esse modelo no processo administrativo.

Alguns pontos de atenção:

a discricionariedade é do gestor, que deve fundamentar por que a visita é suficiente naquele caso concreto;
a visita substitui a apresentação de documentação pelo agente cultural, mas deve ser registrada em relatório com provas de sua realização, como registro fotográfico feito pelo próprio agente público;
o contato presencial tem natureza pedagógica e preventiva, não punitiva — a visita não é para procurar erro, mas para verificar a realização do objeto e, se for o caso, orientar;
mesmo com a visita simplificada, o foco permanece no objeto: o gestor vai até lá para verificar se a ação cultural está sendo (ou foi) realizada, não para examinar notas fiscais.

A recomendação é que esse caminho só seja adotado se o ente tiver real condição de sustentá-lo para todo o universo de parcerias abrangido, sob pena de a administração assumir uma responsabilidade que depois não consegue cumprir. Uma alternativa mais viável para entes com estrutura limitada é adotar a visita in loco por amostragem, sorteando uma parte das parcerias para verificação, enquanto as demais seguem pela prestação de contas pelo Relatório de Objeto.

Os artigos 31 a 34: a bússola do monitoramento

Os artigos 31 a 34 do Marco Regulatório formam um sistema que deve ser lido em conjunto e funciona como orientação geral sempre que surgir dúvida sobre como agir diante de uma situação concreta:

Artigo 31 — as rotinas de monitoramento e controle devem priorizar o efetivo cumprimento do objeto das ações culturais e a execução da política cultural respectiva.
Artigo 32 — essas rotinas devem ser realizadas por agentes públicos designados para essa finalidade, que podem contar com apoio técnico contratado de terceiros ou por meio de parcerias — um reconhecimento, pelo legislador, de que nem toda secretaria de cultura tem corpo funcional suficiente.
Artigo 33 — a administração deve estabelecer diretrizes de monitoramento fundamentadas em estudo de gestão de riscos, com uso de técnicas de auditoria, inclusive análise e visita técnica por amostragem, observados os princípios da eficiência, economicidade e razoabilidade. Um exemplo prático dessa lógica de gestão de risco já aparece no próprio Decreto de Fomento que rege a Lei Rouanet: até R$ 750 mil, a prestação de contas segue pelo objeto; acima desse valor, exige-se também a comprovação financeira completa.
Artigo 34 — o monitoramento deve ter caráter preventivo e pedagógico, privilegiando o saneamento tempestivo de falhas, inclusive com a possibilidade de pactuação de termo de ajuste de conduta entre administração e agente cultural quando identificadas falhas.

Desse conjunto de artigos derivam quatro pilares centrais: caráter preventivo (agir antes que a falha se torne irreversível), caráter pedagógico (orientar e fortalecer o agente cultural, não apenas puni-lo), saneamento tempestivo (corrigir falhas rapidamente, como obrigação do gestor, não faculdade) e a possibilidade do termo de ajuste de conduta, que formaliza correções sem partir direto para a sanção.

Do gestor punitivo ao orientador pedagógico

Essa é, talvez, a mudança de paradigma mais significativa discutida na aula. O gestor punitivo aguarda a prestação de contas para agir, busca erros para justificar reprovações, foca em processos e documentos, trata a punição como resposta padrão ao desvio e mede o sucesso pela ausência de irregularidades.

O orientador pedagógico acompanha a execução desde o início (sempre que possível), busca compreender o que aconteceu para apoiar o proponente, foca em resultados e impacto cultural, usa a diligência como resposta prioritária diante de uma inconsistência e mede o sucesso pela efetiva realização do objeto e da política pública, mesmo diante de imperfeições justificáveis.

Essa postura não significa ausência de rigor. Havendo má-fé, o tratamento deve ser o mais duro possível, dentro dos instrumentos legais cabíveis, incluindo sindicância e ação de improbidade. A lógica pedagógica se aplica à imperfeição legítima, ao erro sanável, à execução que se desviou por motivos razoáveis do que fora originalmente planejado, não ao desvio deliberado de recursos públicos.

Do ponto de vista prático, essa mudança também interessa à própria administração: uma prestação de contas reprovada normalmente significa dinheiro que volta ao cofre geral do ente federativo, não à secretaria de cultura, que depois terá de disputar novo orçamento. O que interessa à política pública é que o objeto se realize, e é isso que o modelo do Marco Regulatório busca viabilizar.

O prazo para a administração decidir

A lei também impõe um prazo à própria administração pública: 3 anos, contados da apresentação da prestação de contas, para que o gestor analise e decida, aprovar, aprovar com ressalvas ou reprovar. Esse prazo evita que prestações de contas fiquem indefinidamente pendentes, mas também significa que o espaço para diálogo e diligências com o agente cultural, embora deva ser generoso, não pode ser eterno a ponto de comprometer esse limite.

Uma parceria, não uma relação de fiscalização

Ao final, a mensagem central da aula é que o Marco Regulatório busca consolidar uma relação horizontal entre administração pública e agentes culturais, uma parceria de fato, não apenas de direito, em que ambos os lados perseguem o mesmo objetivo: a realização da ação cultural com qualidade e impacto. Isso não dispensa o controle, nem o rigor diante da má-fé, mas desloca o centro da análise das formalidades documentais para o resultado efetivamente entregue à sociedade.

Quer aprofundar seu conhecimento?

Este artigo é apenas um resumo do que foi discutido na nona aula da nossa Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos. Assista a aula completa abaixo:

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O projeto Formação em Fomento Cultural é apresentado pelo Ministério da Cultura com patrocínio do Itaú por meio da Lei Rouanet e realizado em parceria pela Prosas e IBDCult.

Ericka Gavinho

Com mais de 21 anos de experiência, Ericka Gavinho é sócia fundadora do Gavinho Advocacia, mestre e doutora em Direito pela PUC-Rio e autora da obra “Fomento à Cultura no Brasil: perspectivas para a prestação de contas pelo objeto”. Com formação internacional em Direitos Fundamentais pela Universidade de Coimbra, integra importantes comissões da OAB em São Paulo e no Rio de Janeiro, além de ser pesquisadora em liberdade de expressão. Sua trajetória inclui sólida atuação na gestão pública da cidade do Rio de Janeiro, onde serviu como Subsecretária de Cultura e de Ciência e Tecnologia. Especialista no Terceiro Setor e em Direitos Culturais, participou ativamente da Comissão Carioca de Promoção Cultural e do Fórum sobre diversidade na EMERJ – Escola de Magistratura do Estado do Rio de Janeiro.

Mário Pragmácio

Advogado, Doutor em Direito pela PUC-RIO. Professor do Departamento de Arte da Universidade Federal Fluminense (UFF), onde leciona a disciplina “Legislações de incentivo à Cultura e Direitos Autorais”. Professor do Mestrado em Cultura e Territorialidades da UFF (PPCULT) e do Mestrado Profissional do IPHAN (PEP).

* Este material foi estruturado com apoio da inteligência artificial Claude, com base na aula “Monitoramento e prestação de contas simplificada: a prevalência do objeto e a transição do gestor punitivo para o orientador pedagógico”, ministrada por Ericka Gavinho e Mário Pragmácio, tendo sido posteriormente revisado e validado pelos autores.