Fomentar a cultura não se resume à estratégia de repassar recursos para a execução de projetos culturais que ainda serão realizados. O Marco Regulatório do Fomento à Cultura inaugurou uma caixa de ferramentas com instrumentos distintos, cada um com natureza jurídica própria, encargos específicos e finalidades bem delimitadas. Conhecê-los é o que diferencia uma política cultural robusta de uma gestão que se apoia em instrumentos inadequados.
Na oitava aula da Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos, apresentamos os instrumentos de fomento previstos na Lei 14.903/2024, o Marco Regulatório do Fomento à Cultura, além do Termo de Execução Cultural (TEC), já discutido na aula anterior.
Falamos sobre a premiação, a bolsa, o termo de ocupação cultural e o termo de cooperação cultural, detalhando as especificidades de cada um para que gestores públicos possam escolher o instrumento mais adequado à política que desejam executar.
A caixa de ferramentas do fomento cultural
Por muito tempo, a operacionalização do fomento à cultura enfrentou um problema concreto: havia a vontade de fomentar e, em muitos casos, recursos disponíveis, mas faltava o instrumento jurídico adequado. A saída era recorrer à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, um conjunto de normas pensado para outra realidade, não para as especificidades do setor cultural.
Esse cenário começou a mudar com o Decreto de Fomento nº 11.453/2023 e se consolidou com o Marco Regulatório do Fomento à Cultura, em 2024. Pela primeira vez, o Brasil passou a contar com uma lei de alcance nacional que estabelece diretrizes gerais e instrumentos específicos para o fomento cultural.
O artigo 4º da lei elenca esses instrumentos, que podem ser divididos em dois grupos: os que envolvem repasse de recursos — o TEC, a premiação e a bolsa — e os que não envolvem repasse financeiro — o termo de ocupação cultural e o termo de cooperação cultural.
A ideia da “caixa de ferramentas”, pensada pela professora Clarissa Calixto, da AGU, traduz bem essa mudança: não basta ter recursos, é preciso escolher o instrumento certo para cada situação. Um prêmio não funciona como um TEC. Uma bolsa não tem a mesma lógica de uma cooperação cultural. Compreender essas diferenças é parte essencial da atuação do gestor público de cultura.
Premiação cultural: reconhecimento sem obrigações futuras
A premiação é, provavelmente, o instrumento mais antigo e mais intuitivo do fomento cultural. A ideia de conceder prêmios a artistas e agentes culturais precede qualquer norma jurídica, estando presente desde a Idade Média, desde o Brasil Colônia. O problema é que, por muito tempo, não existia um fundamento legal claro para sua realização no âmbito das políticas públicas de cultura. Alguns estados e municípios tinham previsões próprias, mas a nível nacional o instrumento mais utilizado era o concurso, previsto na Lei de Licitações, que não se adequava plenamente à lógica do reconhecimento cultural.
Com o Marco Regulatório, a premiação ganhou definição própria. O artigo 22 da lei a caracteriza como uma doação sem encargo: um repasse de valor que visa reconhecer a relevante contribuição de agentes culturais para a cultura. Dois elementos dessa definição merecem destaque.
O primeiro é a natureza de doação sem encargo. Isso significa que, ao receber um prêmio, o agente cultural não assume obrigações futuras. Não há plano de trabalho a cumprir, não há relatório financeiro a apresentar, não há prestação de contas sobre como o recurso será gasto. Quem recebe pode, em tese, utilizar o valor como quiser, porque o prêmio diz respeito a algo que já aconteceu, não ao que irá acontecer.
O segundo é o foco no reconhecimento de uma trajetória pregressa. Essa distinção é fundamental para entender por que a premiação não é um TEC disfarçado: ela não financia a realização de um projeto novo, mas reconhece uma contribuição já feita ao campo cultural.
A lei também esclareceu que a inscrição pode ser feita pelo próprio interessado ou por terceiro que o indique, uma previsão que, apesar de parecer óbvia, gerava dúvidas antes da norma, dado o caráter de reconhecimento que o prêmio carrega.
Premiação e tributação
Uma questão recorrente sobre a premiação é a incidência ou não de impostos. Em 2024, a AGU publicou parecer concluindo que não há incidência de imposto de renda sobre as premiações culturais, uma vez que o valor não se enquadra como acréscimo patrimonial decorrente de trabalho prestado.
No entanto, como a lei caracterizou a premiação como uma doação, abriu-se a discussão sobre a incidência do ITCMD, o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação, de competência estadual. Cada estado avalia a aplicação do imposto de forma própria, o que gera uma certa variação. No Ceará, por exemplo, os editais da Secretaria de Cultura já incluem a previsão da incidência do ITCMD.
Por isso, o próprio artigo 22 exige que o edital de chamamento público contenha uma seção informativa sobre a incidência tributária, conforme a legislação do ente federativo. Trata-se de uma obrigação do gestor: informar, com clareza, o que poderá incidir sobre o valor premiado.
Premiação cultural versus prêmio via concurso
A Lei de Licitações vigente (Lei nº 14.133/2021) prevê o concurso como modalidade para a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, com a possibilidade de concessão de prêmio ao vencedor.
Durante anos, esse era o instrumento utilizado pelas secretarias de cultura para realizar premiações. O problema é que o concurso não reconhece trajetórias, ele seleciona um trabalho a ser adquirido pela administração pública, e pode inclusive gerar obrigações contratuais futuras.
A premiação cultural é mais adequada para reconhecer mestres de cultura, trajetórias artísticas e contribuições ao campo cultural, e possibilita a adoção de especificidades previstas no Marco do Fomento que o concurso não permite: abertura de editais contínuos, busca ativa de inscritos, possibilidade de inscrições orais, e segurança jurídica para premiar coletivos não formalizados por meio da pessoa física.
Por outro lado, o concurso não deve ser descartado. Rle continua válido para situações em que a administração busca selecionar um trabalho específico, como um logotipo, um projeto arquitetônico ou uma peça publicitária. A escolha deve seguir a natureza do que se quer executar.
Bolsa cultural: estudo, pesquisa e formação com encargo
A bolsa é o instrumento que, nas últimas edições do curso, mais tem gerado interesse e perguntas. Existem muitos municípios que a estão usando pela primeira vez, estados incluindo a bolsa em novos ciclos de políticas públicas, mestres e mestras sendo contemplados. A bolsa está em plena expansão.
Diferentemente da premiação, o artigo 24 do Marco Regulatório caracteriza o termo de bolsa cultural como uma doação com encargo. Há, portanto, uma obrigação futura: a pessoa que recebe a bolsa precisa executar algo em troca.
O objeto da bolsa é a promoção de ações culturais de estudo e pesquisa. À primeira vista, isso pode parecer restritivo: uma bolsa apenas para atividades acadêmicas. Mas a própria lei amplia esse entendimento ao elencar as atividades que a bolsa pode abranger: participação em feiras, mercados, festivais e rodadas de negócios; intercâmbios e residências artísticas, técnicas ou em gestão cultural; projetos de pesquisa para a criação de obras e espetáculos; cursos de capacitação, extensão, mestrado e doutorado; ações de circulação estadual, regional, nacional e internacional; e outras ações de promoção, memória, patrimônio cultural, difusão e capacitação.
Ou seja: levar um artista para participar de um festival internacional também é uma forma de estudo e pesquisa no sentido amplo que a lei confere ao instrumento. A bolsa viabiliza o exercício dos direitos culturais e a formação do agente cultural em sua trajetória, não apenas no sentido acadêmico estrito.
Como funciona o encargo
O encargo da bolsa é a realização da atividade prevista devidamente comprovada por meio da apresentação de um relatório de bolsista, no qual a pessoa descreve como foi a atividade, o que aprendeu e o que pesquisou. A lei é expressa: é vedada a exigência de demonstração financeira. Não se pede nota fiscal, não se exige comprovação de como o recurso foi gasto. O foco está no resultado da atividade, não no controle contábil de cada centavo.
Isso não significa ausência de responsabilização. Se o encargo não for cumprido, a lei prevê a possibilidade de aplicação de multa e de suspensão do direito de participar em futuros editais.
Regra e exceção no chamamento público
Tanto a premiação quanto a bolsa exigem, como regra, a realização de chamamento público. A dispensa só é admitida em situações excepcionais, a serem definidas no regulamento de cada ente federativo. Em geral, essas exceções se aplicam a casos em que não há possibilidade real de competição, como uma premiação destinada a uma liderança cultural específica de uma comunidade, em que apenas aquela pessoa detém a referência daquele patrimônio cultural.
Enquanto o regulamento federal da Lei 14.903/2024 não for publicado, a recomendação é realizar o chamamento público como padrão, especialmente em ano eleitoral.
Termo de Ocupação Cultural: fomento sem repasse de recursos
Um dos aspectos mais inovadores do Marco Regulatório é reconhecer que fomentar a cultura não exige, necessariamente, a transferência de dinheiro. O Termo de Ocupação Cultural, previsto no artigo 26 da lei, é o instrumento que torna isso possível de forma clara e segura.
O Termo de Ocupação Cultural visa a promover o uso ordinário de equipamentos para ações culturais, sem repasse de recursos pela administração pública, com a previsão da data de ocupação e dos deveres de cuidado do agente cultural ocupante.
Na prática, é o instrumento pelo qual a administração pública disponibiliza um espaço — um teatro, uma biblioteca, uma sala com cadeiras e projetor — para que um agente cultural realize sua atividade. Não há dinheiro envolvido. O fomento se dá pela viabilização material da ação cultural.
Isso tem implicações importantes. Em municípios com orçamento reduzido, a disponibilização de um espaço pode ser o que torna possível um cineclube, um clube do livro, uma oficina de dança, ou uma apresentação teatral. A ideia de que “fomento não acontece porque não tem recurso” começa a se desfazer: às vezes, o que falta não é dinheiro, mas a abertura de espaços que a administração pública já possui.
Antes do Marco Regulatório, os gestores precisavam recorrer a instrumentos como a autorização de uso, a permissão de uso ou a cessão de uso, ferramentas gerais do direito administrativo que não eram pensadas para as especificidades dos equipamentos culturais. Um teatro, por exemplo, não funciona da mesma forma que um imóvel cedido integralmente a um particular: a secretaria continua atuando naquele espaço, sua equipe técnica está presente, e o grupo cultural ocupa a pauta em dias e horários específicos. O termo de ocupação cultural foi criado exatamente para nomear e formalizar essa realidade.
A lei prevê que a ocupação pode ocorrer mediante convite, solicitação ou seleção pela administração, e pode ser gratuita ou sujeita a contraprestações, como o pagamento de uma taxa ou a cessão de um bem ou serviço pelo agente cultural. Experiências relatadas durante a aula incluem contrapartidas como equipamentos de som para uso do espaço ou a realização de reformas pontuais, como parte elétrica ou pintura de ambientes.
O Termo de Ocupação Cultural é dispensado quando o equipamento já é gerido por uma organização da sociedade civil por meio de um termo de colaboração ou contrato de gestão, hipótese em que outro instrumento já regula a relação, tornando redundante a formalização adicional.
Termo de Cooperação Cultural: parcerias de mútuo interesse
O último instrumento previsto no Marco Regulatório é o termo de cooperação cultural. Ele funciona como um residual: abarca as ações de fomento sem repasse de recursos que não se enquadram na lógica da ocupação de espaços.
O termo de cooperação cultural é definido como a promoção de ações de interesse recíproco, cujo escopo não envolve nem a ocupação de um equipamento nem o repasse de recursos entre as partes, mas prevê compromissos mútuos. É, essencialmente, uma parceria em que tanto a administração pública quanto o agente cultural contribuem com algo — conhecimento, pessoal, infraestrutura — para a realização de uma ação de interesse comum.
Um exemplo: uma formação realizada em conjunto entre uma secretaria de cultura e uma entidade cultural local, em que um professor da entidade e um servidor da secretaria ministram partes do conteúdo. Nenhum recurso é transferido entre as partes, mas há uma cooperação real para um objetivo compartilhado.
A elaboração de plano de trabalho não é obrigatória para o termo de cooperação cultural — mas pode ser exigida quando o objeto do termo tiver complexidade significativa. Nessa hipótese, também será necessário apresentar um relatório de cooperação cultural ao final, vedada, assim como na bolsa, a exigência de demonstração financeira.
O termo de cooperação cultural, assim como o de ocupação, pode ser celebrado sem chamamento público, por decisão discricionária da administração.
Escolher o instrumento certo
A multiplicidade de instrumentos não é um complicador, é um avanço. Cada ferramenta foi pensada para uma situação específica, e utilizá-las adequadamente amplia a capacidade do gestor público de fazer política cultural de forma eficaz, legítima e sustentável.
A premiação reconhece quem já contribuiu. A bolsa forma quem está em atividade. A ocupação viabiliza o uso de espaços. A cooperação formaliza parcerias de mútuo interesse. Um bom gestor público de cultura conhece cada um desses instrumentos e sabe quando e como aplicá-los, não porque a lei exige, mas porque o resultado da política pública depende dessa escolha.
Quer aprofundar seu conhecimento?
Este artigo é apenas um resumo do que foi discutido na oitava aula da nossa Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos. Assista a aula completa abaixo:
Se você é gestor público, inscreva-se para receber os lembretes das aulas abertas no YouTube e para concorrer ao acesso à plataforma EAD e às monitorias. A plataforma EAD e Monitorias são exclusivas para agentes que atuam na execução das políticas públicas de fomento cultural. Inscreva-se aqui.
O projeto Formação em Fomento Cultural é apresentado pelo Ministério da Cultura com patrocínio do Itaú por meio da Lei Rouanet e realizado em parceria pela Prosas e IBDCult.
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O projeto Formação em Fomento Cultural é apresentado pelo Ministério da Cultura com patrocínio do Itaú por meio da Lei Rouanet e realizado em parceria pela Prosas e IBDCult.
Ana Beatriz Moura
Graduada em Direito pela Universidade Federal do Ceará. Atualmente, atua como advogada no escritório Brayner & Rabelo Advogados Associados, especializado em advocacia artística e cultural. Em 2023 tornou-se membro-associado do Instituto Brasileiro de Direitos Culturais – IBDCult.
Vitor Studart
Advogado especialista em Direitos Culturais e Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), Vice-Presidente do Instituto Brasileiro de Direitos Culturais (IBDCULT) é Consultor UNESCO junto ao Ministério da Cultura. Acumula mais de 14 anos de experiência em assessoramento jurídico para órgãos públicos, com atuação destacada na Secretaria Municipal de Cultura de Fortaleza e na Secretaria de Cultura do Estado do Ceará. Como palestrante e instrutor, ministrou cursos junto a instituições como Prosas, IBDCULT, Itaú Cultural e Sesc/SP. Foi delegado na 4ª Conferência Estadual da Cultura do Ceará e na 4ª Conferência Nacional de Cultura
* Este material foi estruturado com apoio da inteligência artificial Claude, com base na aula “Pluralidade dos novos instrumentos de fomento: prêmios, bolsas, ocupação e cooperação”, ministrada por Ana Beatriz Moura e Vitor Studart, tendo sido posteriormente revisado e validado pelos autores.