Gestão de espaços culturais: soluções para ocupação, manutenção e cogestão de equipamentos culturais

Manter um equipamento cultural em funcionamento é, antes de tudo, um exercício de arquitetura jurídica e institucional. Entre a rigidez da administração direta e a flexibilidade buscada pelas parcerias, gestores públicos precisam escolher, caso a caso, o arranjo capaz de sustentar a operação de teatros, museus, bibliotecas e centros culturais ao longo do tempo, sem abrir mão do controle social sobre o recurso público.

Na décima primeira aula da Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos, o tema foi a gestão de espaços e equipamentos culturais, com foco nas ferramentas jurídicas que garantem fluidez na ocupação, manutenção e cogestão dessas estruturas. A aula reuniu Edson Alves Filho, que tratou do arcabouço legal dos modelos de gestão, e Rachel Gadelha, presidente do Instituto Dragão do Mar (IDM), que trouxe a experiência prática à frente de equipamentos culturais no Ceará.

O que é um equipamento público de cultura

Um equipamento público de cultura foi definido como um espaço físico de titularidade estatal, vocacionado à difusão, fruição, formação e preservação cultural, destinado à fruição da população. Entre suas características centrais está a multifuncionalidade: complexos como o Centro Dragão do Mar de Arte e Cultura reúnem simultaneamente difusão, formação, preservação de acervo e produção artística, o que exige curadoria permanente e equipes especializadas. Essa multifuncionalidade gera alta demanda operacional e convive com uma natureza híbrida de gestão, cada vez mais comum diante das limitações da administração direta.

O fundamento constitucional dessa política está no artigo 215 da Constituição Federal, que impõe ao poder público o dever de garantir à população o exercício dos direitos culturais e o acesso às fontes de cultura. Os equipamentos culturais funcionam como instrumento de concretização desse dever, articulados a planos nacionais, estaduais e municipais de cultura.

Os desafios da gestão direta

Quando o próprio poder público assume diretamente a operação de um equipamento, surgem dificuldades estruturais. A rigidez orçamentária, decorrente das amarras da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Plano Plurianual, impõe lentidão aos processos de pagamento e contratação. 

A limitação de recursos humanos, por sua vez, esbarra na exigência constitucional de concurso público, incompatível com a necessidade de rodízio frequente de equipes em determinados equipamentos. Processos de aquisição e contratação também se tornam morosos diante da exigência de licitação prévia, mesmo para insumos urgentes e específicos ligados à produção artística.

A gestão direta favorece ainda a descontinuidade política e, em alguns casos, desvios de finalidade, como o repasse de recursos a OSCs criadas apenas para viabilizar despesas operacionais sem vínculo com um planejamento cultural consistente. Por isso, recomenda-se que a opção entre gestão direta e indireta parta sempre de estudos prévios sobre a vocação do equipamento e o alcance social pretendido.

MROSC e suas limitações para a gestão de equipamentos

A Lei do MROSC (Lei 13.019/2014) trouxe o termo de colaboração como inovação nas parcerias entre administração pública e sociedade civil, substituindo a lógica dos antigos convênios. 

Ainda assim, o instrumento apresenta limitações relevantes para a gestão continuada de equipamentos culturais: exige prestações de contas mais detalhadas e com prazos curtos, o que pode gerar engessamento operacional, além de depender de chamamentos públicos praticamente anuais, o que compromete a estabilidade financeira necessária à operação de estruturas com alta demanda permanente. 

Por esses motivos, o MROSC costuma ser utilizado para projetos pontuais, funcionando muitas vezes como etapa preparatória para arranjos de maior fôlego, como o contrato de gestão.

O modelo de organizações sociais e o contrato de gestão

O modelo de Organização Social (OS) surgiu na reforma administrativa do Estado brasileiro em 1995, sob a gestão do ministro Bresser Pereira, com o objetivo de romper com o modelo burocrático e fiscalista em favor de uma administração gerencial voltada a resultados. 

A OS é, antes de tudo, uma OSC que recebe do poder público a qualificação de organização social para firmar contratos de gestão em áreas de serviços públicos não exclusivos, como a cultura. O processo é chamado de publicização, e não de privatização: o Estado não transfere a titularidade do serviço, mas passa a fomentar sua execução por meio de uma entidade parceira.

O julgamento da ADI 1923 pelo Supremo Tribunal Federal, em 2015, deu contornos constitucionais ao modelo, sem declarar a Lei 9.637/1998 inconstitucional. A decisão exigiu, entre outros pontos, chamamento público para qualificação de OSCs como organizações sociais e seleção pública para contratação de trabalhadores, com base em regulamentos próprios de pessoal e de compras que espelhem os princípios da administração pública.

O contrato de gestão não se confunde com contrato administrativo. Sua natureza é consensual, fundada no interesse público recíproco entre Estado e entidade parceira, e não pressupõe licitação prévia. 

O instrumento se materializa em um programa de trabalho, que estabelece metas, indicadores de desempenho e mecanismos de repasse e avaliação. A Lei 14.903/2024, o Marco Regulatório do Fomento à Cultura, ampliou as possibilidades de execução dentro do contrato de gestão, permitindo o uso de instrumentos como termos de ocupação, bolsas e prêmios culturais.

A governança das organizações sociais

A estrutura de governança de uma OS é composta por conselho de administração, responsável pela supervisão estratégica e pela aprovação da proposta de contrato de gestão e da prestação de contas anual; conselho fiscal, formado por representantes de secretarias temáticas, da sociedade civil e da própria entidade; e diretoria executiva, responsável pela operação cotidiana. 

A qualificação das comissões de avaliação do contrato de gestão foi apontada como um desafio relevante, já que sua atuação determina o rigor com que os resultados entregues pela OS são mensurados e comparados às metas estabelecidas, muitas vezes ancoradas em matrizes de indicadores de gestão do próprio ente público.

Comparativo entre modelos de gestão

Entre os modelos discutidos, a gestão direta apresenta baixa flexibilidade operacional e, consequentemente, alcance social limitado. O MROSC ocupa uma posição intermediária, com flexibilidade e alcance classificados como médios e limitados pelas exigências de chamamento público recorrente. O modelo de organizações sociais e contrato de gestão apresenta a maior flexibilidade entre os arranjos de parceria, associada a um alcance social mais amplo. Já as concessões, embora ofereçam alta flexibilidade, implicam custo operacional elevado tanto para o poder público quanto para o parceiro privado, dado seu caráter mais próximo da exploração econômica do que da lógica de fomento.

O Instituto Dragão do Mar como referência nacional

O Instituto Dragão do Mar foi a primeira organização social de cultura constituída no Brasil, originada do antigo Instituto de Arte e Cultura do Ceará. Ao longo de 25 anos de operação contínua, a entidade passou a administrar o Centro Dragão do Mar de Arte e Cultura e, posteriormente, outros equipamentos culturais, somando hoje 17 espaços sob sua gestão no Ceará, entre eles o Cine Teatro São Luiz. 

O modelo cearense se diferencia de referências como o de São Paulo por incorporar maior presença do poder público nos conselhos de administração e por exigir conselho fiscal, o que reforça o controle social sobre o uso do recurso público repassado via contrato de gestão.

Espaços culturais além dos equipamentos públicos

Além dos equipamentos de titularidade estatal, tratando de espaços culturais em sentido mais amplo: escolas, quintais, espaços comunitários e coletivos de artistas também podem ser ativados como espaços culturais, especialmente em pequenos municípios. 

Essa perspectiva foi ilustrada por três experiências. A primeira foi a criação de um festival de jazz em Guaramiranga, cidade serrana do Ceará, concebida a partir da identificação de uma vocação artística local distinta da associação predominante do estado a sol e praia, com o festival funcionando como catalisador de infraestrutura e turismo ao longo dos anos. 

A segunda foi a gestão de um minimuseu criado por um casal de artistas plásticos, hoje mantido em regime de cogestão com a comunidade do entorno, que passou a ocupar o espaço com formações e oficinas após o falecimento dos fundadores, preservando sua essência original de conhecimento, arte, afeto e natureza. 

A terceira foi a revitalização do Cine Teatro São Luiz, antigo cinema no centro de Fortaleza que, após período de abandono no pós-pandemia, foi reaberto como equipamento cultural voltado a públicos de todas as idades e bairros, resgatando sua tradição histórica de formar gerações de cearenses.

Um ponto central dessa reflexão foi a importância de uma visão de rede entre equipamentos culturais, permitindo a construção de percursos formativos que conectam centros comunitários, escolas de arte e teatros de diferentes portes, de modo que um público iniciante em um espaço possa avançar para outros níveis de formação e atuação artística. Essa lógica sistêmica favorece sinergias entre equipamentos e amplia o alcance social das políticas públicas de cultura.

Desafios e recomendações

Entre os desafios identificados para o modelo de organizações sociais estão a diversificação do financiamento, incluindo a discussão sobre fundos patrimoniais (endowments) que reduzam a dependência de repasses estatais; a assunção de passivos trabalhistas ao final de contratos de gestão; a transformação digital das equipes; e a necessidade de equilíbrio entre autonomia financeira e controle público sobre eventuais receitas próprias geradas pela entidade. Como recomendações, destacaram-se o investimento em qualificação de equipes e comissões de avaliação, a criação de fundos de cultura com receitas vinculadas estáveis, o aprimoramento de mecanismos de avaliação de resultados e o fortalecimento da transparência na prestação de contas.

A aula também reforçou a importância de os gestores culturais construírem legitimidade junto às comunidades e aos coletivos artísticos, aproximarem cultura e educação, e não temerem as estruturas burocráticas, mas sim atuarem dentro delas para viabilizar editais, contratos de gestão e outras formas de parceria com segurança jurídica e institucionalidade.

Quer aprofundar seu conhecimento?

Este artigo é apenas um resumo do que foi discutido na 11ª aula da nossa Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos. Assista a aula completa abaixo: 

Se você é gestor público, inscreva-se para receber os lembretes das aulas abertas no YouTube e para concorrer ao acesso à plataforma EAD e às monitorias. A plataforma EAD e Monitorias são exclusivas para agentes que atuam na execução das políticas públicas de fomento cultural. Inscreva-se aqui.

Ministério da Cultura, Itaú, Prosas e IBDCult apresentam o projeto Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos.

Edson Alves Filho

Edson é advogado e Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza. Atualmente, atua como professor universitário, compartilhando seu vasto conhecimento jurídico. Sua dedicação à pesquisa se reflete em sua participação como membro pesquisador nos Grupos de Estudo e Pesquisa Direito do Terceiro Setor (UFPR) e Tributação e Direito Administrativo (UNIFOR). Além disso, Edson é membro ativo das Comissões de Direito Administrativo e Direito do Terceiro Setor da OAB-CE, contribuindo para o desenvolvimento e aprimoramento dessas áreas no cenário jurídico. Autor da obra “A Consensualidade na Administração Pública e as Parcerias com as Organizações Sociais”.

Rachel Gadelha

Doutoranda em Artes da Cena, Mestre em Políticas Públicas e Sociedade (UECE), Master em Gestión Cultural pela Universidade de Barcelona, pós-graduada em Organização de Eventos (UECE) e em Políticas Públicas e Gestão Cultural (Itaú Cultural). Atua há mais de 30 anos na gestão e produção cultural. Foi diretora de Articulação Institucional do Instituto Dragão do Mar e gestora do Cineteatro São Luiz. Atualmente é presidente do Instituto Dragão do Mar, responsável pela gestão de 17 equipamentos culturais do Ceará, além de curadora e professora da Especialização em Gestão Cultural da UNIFOR. Autora do livro “Produção Cultural: conformações, configurações e paradoxos”.

* Este material foi estruturado com apoio da inteligência artificial Claude, com base na aula “Gestão de Espaços Culturais: Soluções para ocupação, manutenção e cogestão de equipamentos culturais”, ministrada por Rachel Gadelha e Edson Alves Filho, tendo sido posteriormente revisado e validado pelos autores.