Entenda quando o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil é caminho adequado para parcerias culturais, e quando os novos instrumentos de fomento oferecem alternativas melhores.
A Lei 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), não surgiu do acaso. Ela é resultado de um diagnóstico cuidadoso sobre décadas de regulação precária nas relações entre o Estado e as organizações da sociedade civil (OSCs). Para compreendê-la, é preciso voltar ao contexto em que foi gestada.
Desde a Constituição de 1988, a liberdade de associação foi consolidada no Brasil, e o ciclo pós-88 trouxe uma série de leis, como o ECA, Lei Rouanet e a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que incorporaram a lógica de participação social às políticas públicas. Nesse período, a sociedade civil passou a figurar não apenas como destinatária, mas como protagonista na formulação, implementação e avaliação dessas políticas.
Entre 1995 e 2002, o governo Fernando Henrique criou dois modelos institucionais relevantes para parcerias: as OSCIPs (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público) e as OS (Organizações Sociais). Ambos trouxeram avanços, mas também deixaram lacunas que se tornaram mais claras nos anos seguintes.
Entre 2003 e 2010, tivemos uma era bem contraditória. Por um lado, havia o aprofundamento de políticas públicas e muitas organizações que antes não tinham acesso a recursos passaram a acessá-los. Por outro, na ausência de uma regulação própria, o Tribunal de Contas da União passou a praticamente legislar por meio de seus acórdãos e determinações.
O principal problema era estrutural: os repasses de recursos públicos às OSCs eram feitos majoritariamente por meio de convênios, um instrumento concebido para a descentralização de recursos entre órgãos públicos. Ao aplicar essa lógica às organizações privadas sem fins lucrativos, impunha-se a elas o regime de direito público, como se fossem extensões do aparato estatal. O resultado foi insegurança jurídica generalizada, “criminalização burocrática” e ambiguidades sobre questões básicas, como a possibilidade de remunerar equipes de trabalho com recursos públicos.
A construção do MROSC
Em 2010, um conjunto de organizações da sociedade civil apresentou aos candidatos à presidência da República uma plataforma para um novo marco regulatório. Com a eleição de Dilma Rousseff, esse compromisso se tornou missão institucional: em 2011, foi criado um Grupo de Trabalho paritário, com representantes de governo e sociedade civil, sediado na Secretaria-Geral da Presidência da República.
O processo foi marcado por pesquisa sistemática e escuta ativa. Um dos levantamentos mais reveladores investigou, via Lei de Acesso à Informação, como os ministérios tratavam a questão da remuneração de equipes com recursos públicos. O resultado: omissão completa, contradições entre secretarias, e um tabu absoluto quanto à remuneração de dirigentes. Essa realidade embasou diretamente a redação da lei e a alteração de diversos atos normativos no período.
Principais inovações da Lei 13.019/2014
- Autorização expressa para remuneração da equipe de trabalho com todos os encargos sociais, incluindo verbas rescisórias;
- Regras próprias para compras e contratações, afastando a lógica dos convênios e da lei de licitações;
- Criação do chamamento público como mecanismo de democratização do acesso a recursos;
- Introdução do Termo de Fomento e do Termo de Colaboração como instrumentos jurídicos proprios e distintos;
- Vedação à exigência de contrapartida financeira, inclusive como critério de seleção;
- Abrangência nacional: União, estados, Distrito Federal e municípios;
- Previsão de criação do Conselho Nacional de Fomento e Colaboração (Confoco) e de conselhos correspondentes nos entes federados;
- Controle orientado por resultados, com prestação de contas simplificada quando as metas são atingidas.
A lei nasce, portanto, com uma ambição clara: substituir os convênios como modalidade principal de repasse de recursos às OSCs, criando um regime jurídico próprio que reconheça a natureza específica dessas organizações, privadas, sem fins lucrativos, legítimas protagonistas de execução de políticas públicas, e que não órgãos públicos.
Fomento e colaboração: dois conceitos, uma lógica
Um dos aspectos relevantes da Lei 13.019/2014 é a distinção entre dois instrumentos: o Termo de Colaboração e o Termo de Fomento. Essa diferenciação não é meramente formal, ela expressa duas formas distintas de relação entre Estado e sociedade civil.
Termo de colaboração: usado quando o Estado propõe a parceria. A organização colabora na execução de uma política pública já parametrizada e gestada pelo poder público.
Termo de fomento: usado quando a iniciativa parte da sociedade civil. O Estado incentiva e financia projetos originais das OSCs, que ainda vão inovar ou experimentar para além de políticas já consolidadas.
Essa distinção é essencial para o setor cultural: ela reconhece que tanto é legítimo o Estado chamar organizações para implementar políticas culturais previamente desenhadas, quanto financiar iniciativas autônomas da sociedade civil que, futuramente, poderão se tornar políticas públicas. O MROSC, portanto, não engessa a criatividade, ele a ampara juridicamente.
Aplicações no setor cultural: possibilidades e limites
A lei foi concebida como transversal: não há uma lista fechada de áreas de atuação. O critério é que o objeto da parceria seja de relevância pública e finalidade social, o que naturalmente abrange as mais diversas manifestações culturais. A avaliação sobre a adequação do objeto compete ao gestor público.
No campo cultural, entretanto, surgem questões específicas que testam os limites do MROSC. A principal delas diz respeito aos sujeitos elegíveis: a lei destina-se exclusivamente a entidades privadas sem fins lucrativos. Isso exclui, por definição, produtoras culturais e pessoas jurídicas com fins lucrativos, atores fundamentais no ecossistema da cultura.
O desejo de incluir produtoras e pessoas jurídicas com fins lucrativos foi um dos debates que justificaram a necessidade de um olhar mais avançado para o caso da cultura, o que resultou no Marco Regulatório de Fomento à Cultura.
Para coletivos culturais e grupos informais sem CNPJ, o MROSC também impõe restrições: a lei exige personalidade jurídica do parceiro. Contudo, importa ressaltar que o mecanismo de “atuação em rede” do MROSC, permite que uma organização com maior tempo de existência (5 anos mínimo) e que tenha experiência em redes, possa mobilizar outras menores em torno de um projeto. Esse arranjo inovador representa uma abertura importante para a inclusão de organizações de menor porte no ecossistema das parcerias públicas.
MROSC e Marco de Fomento à Cultura: como se relacionam?
Uma dúvida frequente entre gestores culturais é a relação hierárquica entre o MROSC e o Marco Regulatório de Fomento à Cultura. A resposta é direta: não há hierarquia entre eles. São instrumentos complementares, cada um mais adequado a determinados contextos.
O Marco de Fomento à Cultura bebe na fonte do MROSC, mas vai além: admite parcerias com pessoas físicas, com produtoras com fins lucrativos e com coletivos não formalizados, reconhecendo as especificidades do campo cultural. Já o MROSC continua sendo um caminho adequado quando a parceria envolve exclusivamente OSCs e quando o objeto se enquadra nas finalidades sociais previstas.
Vale destacar que as emendas parlamentares, por exemplo, são operadas via MROSC, não pelo Marco de Fomento à Cultura, o que reforça a importância de os gestores culturais conhecerem profundamente ambos os instrumentos.
O controle por resultados
Um dos avanços mais significativos da Lei 13.019 é a lógica de controle orientado por resultados. O artigo 66 estabelece que a prestação de contas é composta pelo relatório de execução do objeto e pelo relatório de execução financeira apenas se houver descumprimento de metas. Em teoria, atingidos os resultados, a análise financeira detalhada torna-se secundária.
Na prática, essa transição ainda enfrenta resistências. O avanço no controle de resultados depende, paradoxalmente, da qualidade dos controles prévios: um plano de trabalho bem elaborado, com metas factíveis e orçamento adequado, é o que torna possível aferir posteriormente se os resultados foram alcançados. O plano de trabalho precisa funcionar como o gabarito da prova da prestação de contas.
Boas práticas na elaboração do plano de trabalho
- Planejar com parcimônia e pé na realidade: não prometer mais do que se pode entregar;
- Distinguir objeto (mais macro e sem quantitativo) de metas (mais específicas e mensuráveis);
- Prever todos os encargos sociais trabalhistas e demais tributos incidentes sobre a equipe e os custos indiretos no orçamento;
- Utilizar a margem de 10% de remanejamento prevista no Decreto 8.726/2016 sem necessidade de autorização prévia, nos casos das parcerias federais;
- Em caso de imprevistos relevantes, aditar a parceria enquanto ainda estiver vigente. A administração pública é um parceiro que exige registros formais para instruir seus processos administrativos e não deve ter combinados apenas orais.
O Decreto 8.726/2016: o melhor guia de interpretação
Para quem deseja aprofundar o conhecimento sobre o MROSC, o Decreto federal 8.726/2016 é leitura obrigatória. Elaborado pelas mesmas pessoas que construíram a lei, ele traz as interpretações mais autênticas sobre seus dispositivos, disciplina o fluxo processual das parcerias, do planejamento à prestação de contas, e incorpora atualizações importantes, como a possibilidade de reembolsar despesas de elaboração de proposta em até 5% do valor do projeto (limitado a R$ 50 mil).
Outro avanço recente é o Manual do MROSC, publicado em 2025 com validação do Confoco e de órgãos do governo federal, que consolida entendimentos e oferece linguagem acessível para gestores e organizações.
Considerações finais
A Lei 13.019/2014 representa uma virada paradigmática na relação entre Estado e sociedade civil no Brasil. Ao criar um regime jurídico próprio para as OSCs, ela reconhece sua natureza específica, democratiza o acesso a recursos públicos e oferece segurança jurídica para gestores e organizações. No setor cultural, essa lei coexiste com instrumentos mais específicos, como o Marco de Fomento à Cultura, e cabe ao gestor público identificar qual ferramenta melhor se adequa a cada situação.
O desafio que persiste não é de ordem normativa: a lei existe, é boa e está amadurecida por anos de implementação. O desafio é de ordem institucional, construir o “exército de promoção e defesa dos direitos das organizações” que dialogue de forma qualificada com o sofisticado exército de controle já existente no Brasil. Conselhos como o Confoco, comunidades de prática e formações como esta são instrumentos indispensáveis nesse processo.
Quer aprofundar seu conhecimento?
Este artigo é apenas um resumo do que foi discutido na quarta aula da nossa Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos. Assista a aula completa abaixo:
Se você é gestor público, inscreva-se para receber os lembretes das aulas abertas no YouTube e para concorrer ao acesso à plataforma EAD e às monitorias. A plataforma EAD e Monitorias são exclusivas para agentes que atuam na execução das políticas públicas de fomento cultural. Inscreva-se aqui.
O projeto Formação em Fomento Cultural é apresentado pelo Ministério da Cultura com patrocínio do Itaú por meio da Lei Rouanet e realizado em parceria pela Prosas e IBDCult.
Lais de Figueiredo Lopes
Doutoranda em Direito Público pela Universidade de Coimbra e Mestre pela PUC-SP, a profissional possui mais de 20 anos de experiência jurídica e de gestão, com foco em Direito do Terceiro Setor e Direitos Humanos. Teve papel fundamental na esfera pública federal entre 2011 e 2016, quando liderou a articulação técnica e política do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) e participou ativamente da redação da Lei 13.019/2014. Sua atuação internacional destaca-se pelo trabalho na ONU (2005-2011) na construção da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. Atualmente, preside a Comissão de Direito do Terceiro Setor da OAB/SP e é Vice-Presidente do Conselho Nacional de Fomento e Colaboração. Com sólida carreira acadêmica, é professora em instituições como PUC-SP e SENAC, além de autora de livros referenciais sobre parcerias com o Estado e transparência. Ao longo de sua trajetória, integrou conselhos internacionais, como o ICNL em Washington, e nacionais, como o CONADE, consolidando-se como uma das principais especialistas em regulação de entidades sem fins lucrativos e mecanismos de participação social no Brasil.
* Este material foi estruturado com apoio da inteligência artificial Claude, com base na aula “Lei 13.019/2014 no setor cultural: histórico, inovações, aplicações e limites”, ministrada por Lais de Figueiredo Lopes, tendo sido posteriormente revisado e validado pela autora.