O Sistema Nacional de Cultura e o fomento: a função estratégica do fomento, interesses convergentes e o fortalecimento do SNC

Se todo ente federado deve formular/executar política cultural, isso não pode gerar uma cenário caótico? Uma boa operação do Sistema Nacional de Cultura – SNC pode evitar que isso ocorra. Conhecer a arquitetura do SNC  e entender o seu funcionamento é essencial para quem opera o sistema de fomento nos estados e municípios.

Na segunda aula da Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos, aprofundamos a discussão iniciada na aula anterior, apresentando o SNC como a estrutura que organiza, orienta e dá sustentabilidade às políticas de fomento cultural no Brasil.

Por que precisamos de um sistema?

Se União, Estados e Municípios têm competência para fazer políticas culturais, o que impede que haja sobreposição de esforços, desperdício de recursos públicos e vazios de atuação nos territórios?

A resposta a esse problema pode ser encontrada na própria lógica do sistema.  O SNC tem por objetivo organizar essa cooperação, evitando duplicidade de esforços e viabilizando a complementaridade entre os agentes – onde um ente não chega, outro possa atuar de forma complementar – , sempre respeitando a autonomia federativa de cada município e estado.

Em essência, o SNC é um regime de colaboração para a gestão conjunta das políticas culturais, baseado em três pilares: cooperação, complementaridade e pactuação entre os entes federados e a sociedade.

A construção institucional: um processo em curso

A inclusão do artigo 216-A à Constituição Federal, que institui o Sistema Nacional de Cultura, data de 2012. No entanto, sua regulamentação só ocorreu aproximadamente doze anos depois, por meio da Lei 14.835/2024, o Marco Regulatório do Sistema Nacional de Cultura.

A analogia entre o SNC e o Sistema Único de Saúde – SUS é recorrente. O SUS, hoje considerado um dos maiores sistemas de saúde pública do mundo, foi construído ao longo de décadas, a partir de arenas de negociação, pactuação entre gestores e, sobretudo, do abraço da sociedade à ideia de que saúde é um direito. A pandemia de COVID-19 evidenciou de forma dramática o que acontece quando um sistema de saúde universal está ou não está funcionando.

Para as políticas culturais, a comparação é inspiradora e, ao mesmo tempo, um alerta: o SNC ainda está em formação, mas já com identidade própria. O desafio ideal é fazer com que a sociedade os Sistemas de Cultura. 

O que é governança e por que ela importa?

A definição adotada é a do Tribunal de Contas da União (TCU): governança é o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle que devem ser alinhados para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, visando à melhor condução das políticas públicas e à melhor prestação de serviços para a sociedade.

Em termos práticos: governança é o que orienta os gestores públicos para que estes saibam para onde estão indo. Ela direciona; a gestão executa. O objetivo final da governança é a criação de valor público, a satisfação das necessidades e expectativas do cidadão.

No campo da cultura, uma boa governança significa evitar sobreposição de esforços, reduzir vazios de atuação e construir pactos estáveis entre União, estados e municípios, com transparência e controle social. Não por acaso, esses princípios são os mesmos que orientam o SNC.

Os nove componentes do Sistema Nacional de Cultura

Um dos principais tópicos da aula foi apresentar o SNC para além do chamado “CPF da cultura” — o tripé Conselho, Plano e Fundo que virou quase um mantra das políticas culturais. O sistema possui, na verdade, nove componentes, todos interligados e igualmente estratégicos:

1. Órgão gestor de cultura

É quem coordena e executa a política cultural. Nos municípios menores, frequentemente está integrado a outras pastas (educação, turismo, esporte), o que, em alguns casos, pode limitar sua capacidade de atuação. Com o fortalecimento do SNC e o volume de recursos trazidos pela Lei Paulo Gustavo e pela Política Nacional Aldir Blanc (PNAB), diversas secretarias municipais de cultura foram criadas ou fortalecidas, e a expectativa é que isso se intensifique. 

2. Conferências de cultura

São o principal espaço de participação popular no ciclo das políticas culturais. Em conferências municipais, a população pode apresentar demandas e contribuir para a construção das diretrizes culturais. As  diretrizes priorizadas sobem para as conferências estaduais e, por cadeia, para a Conferência Nacional de Cultura. 

3. Planos de cultura

Os planos — municipais, estaduais e nacional — são “a rota de navegação” das políticas culturais. Devem ser construídos a partir das diretrizes das conferências, validados pelos conselhos e aprovados pelo legislativo correspondente. O problema é que muitos planos se transformam em “cartas de intenções” sem metas mensuráveis. Um bom plano precisa ter objetivos verificáveis, de modo que, ao final do período, seja possível avaliar o que foi ou não cumprido O não cumprimento é um dado importante, podendo contribuir para a reflexão  sobre possíveis melhorias. 

Deve ser observada a harmonia entre outros instrumentos de planejamento, tais como o Plano de Aplicação de Recursos (PAR) da PNAB e instrumentos de planejamento administrativo dos entes federados (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual). 

4. Conselhos de política cultural

Os conselhos de política cultural têm composição, no mínimo, paritária entre poder público e sociedade civil. Dentre as suas principais funções tem-se a importante função de propor e aprovar as diretrizes gerais dos planos de cultura, bem como monitorar sua execução. É o conselho que fiscaliza se a pactuação feita com a sociedade está sendo cumprida, e que deve reclamar quando não for.

5. Comissões Intergestores

São instâncias de articulação técnica entre gestores dos diferentes entes federados. As Comissões Intergestores Bipartites (CIBs) reúnem representantes do governo estadual e dos municípios. A Comissão Intergestores Tripartite (CIT), cuja implementação está  em curso a partir de decreto recente, reúne representantes da União (Ministério da Cultura), dos Estados e dos Municípios.

Estes fóruns permanentes articulam o diálogo interfederativo entre gestores públicos. São espaços estratégicos que garantem decisões organizadas e representativas, fortalecendo a governança das políticas públicas.

As comissões não aprovam planos nem fazem pactuações de política pública em sentido amplo, esse é o papel dos conselhos e das conferências. Sua função é essencialmente de assessoramento, operacional e técnica: organizar como os gestores atuam de forma organizada. 

6. Sistema de financiamento

O Sistema de Financiamento não pode ser interpretado como um único fundo, mas um conjunto articulado de mecanismos que visam a irrigar o sistema. O fomento poderá ocorrer por meio do fomento direto (editais, chamamentos, prêmios), o fomento indireto (leis de incentivo, tais como a Lei Rouanet), as transferências fundo a fundo e outros instrumentos. 

A título exemplificativo, a PNAB pode ser compreendida como um recurso importante deste sistema e sua continuidade, como política permanente, pode demandar a comprovação da eficiência do SNC, por meio da demonstração de indicadores e resultados. 

7. Sistema de informações e indicadores culturais

Qualquer política pública precisa ser planejada com base em dados. O sistema de indicadores deve alimentar o planejamento e o monitoramento das políticas culturais. Apesar das dificuldades históricas de levantamento e processamento de indicadores no setor, hoje existe um conjunto maior de dados disponíveis. Devemos nos habituar cada vez mais a gerar, demandar e tratar os dados. Estas informações são estratégicas para uma atuação cada vez mais estratégica. 

8. Programas de formação

A formação de gestores, agentes, pareceristas e assessores jurídicos, para além de  um componente estrutural do SNC, é uma necessidade estratégica para que os sistemas possuam recursos humanos qualificados cientes de suas responsabilidades e papéis estratégicos. Os sistemas precisam de pessoas capacitadas para operar. As jurídicas das secretarias também precisam se atualizar: o Marco Regulatório do Fomento à Cultura e a Lei do SNC, por exemplo, são normas recentes e nem toda equipe está familiarizada com elas.

A própria Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos, no âmbito da qual essa aula foi realizada, é uma forma de viabilizar tais ações formativas. 

9. Sistemas setoriais

São subsistemas que tratam de temáticas culturais com complexidade e legislação específicas, como patrimônio cultural, sistema de museus e sistema de bibliotecas. Eles aprofundam e especializam a atuação 

A lógica de conjunto: como os componentes se conectam

• Órgão gestor: quem realiza;
• Conferências: onde a vontade popular se expressa;
• Planos: o que fazer;
• Conselhos: como fazer e monitorar;
• Comissões intergestores: como viabilizar a operação entre os entes;
• Sistema de financiamento: a viabilização dos recursos;
• Sistema de indicadores: monitorar e subsidiar o planejamento;
• Programas de formação: qualificar quem opera o sistema; e
• Sistemas setoriais: aprofundar temas  específicos.

Tudo isso com um objetivo central: produzir valor público, garantir o pleno exercício dos direitos culturais e construir políticas que transcendam gestões, de governo para política de Estado.

O SNC e o fomento: por que isso importa para quem opera editais

Por que um gestor que opera editais da PNAB precisa entender o SNC?

A resposta é direta: porque quando se executa a PNAB, está se implementando o Sistema Nacional de Cultura. O edital não é um ato isolado, é uma engrenagem de um sistema mais amplo, que tem princípios, componentes e objetivos definidos em lei. Compreender essa arquitetura é o que diferencia uma política de fomento sustentável de uma sequência de repasses desconectados.

Perspectivas: o momento é de implementação

A regulamentação do SNC chegou, mas o trabalho é longo. A grande maioria dos componentes já tem algum tipo de regulamentação, mas o desafio agora é a qualificação e revisão dos sistemas estaduais e municipais para harmonização com as normas do SNC, em diálogo com a sociedade e com os gestores locais.

A implementação da CIT, o último componente ainda pendente no momento da aula, marcará, simbolicamente, a conclusão da montagem geral do sistema. A partir daí, o SNC estará em pleno funcionamento institucional. O que vier depois será aperfeiçoamento contínuo, como qualquer sistema vivo que se preze.

Quer aprofundar seu conhecimento?

Este artigo é apenas um resumo do que foi discutido na segunda aula da nossa Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos. Assista a aula completa abaixo: 

Se você é gestor público, inscreva-se para receber os lembretes das aulas abertas no YouTube e para concorrer ao acesso à plataforma EAD e às monitorias. A plataforma EAD e Monitorias são exclusivas para agentes que atuam na execução das políticas públicas de fomento cultural. Inscreva-se aqui.

O projeto Formação em Fomento Cultural é apresentado pelo Ministério da Cultura com patrocínio do Itaú por meio da Lei Rouanet e realizado em parceria pela Prosas e IBDCult.

Mário Pragmácio

Doutor em Direito pela PUC-RIO. Professor do Departamento de Arte da Universidade Federal Fluminense (UFF), onde leciona a disciplina “Legislações de incentivo à Cultura e Direitos Autorais”. Professor do Mestrado Profissional do IPHAN (PEP). Advogado fundador do vgpg advogados.

Vitor Studart

Advogado especialista em Direitos Culturais e Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), Vice-Presidente do Instituto Brasileiro de Direitos Culturais (IBDCULT) é Consultor UNESCO junto ao Ministério da Cultura. Acumula mais de 14 anos de experiência em assessoramento jurídico para órgãos públicos, com atuação destacada na Secretaria Municipal de Cultura de Fortaleza e na Secretaria de Cultura do Estado do Ceará. Como palestrante e instrutor, ministrou cursos junto a instituições como Prosas, IBDCULT, Itaú Cultural e Sesc/SP. Foi delegado na 4ª Conferência Estadual da Cultura do Ceará e na 4ª Conferência Nacional de Cultura

* Este material foi estruturado com apoio da inteligência artificial Claude, com base na aula “O Sistema Nacional de Cultura e o fomento: a função estratégica do fomento, interesses convergentes e o fortalecimento do SNC”, ministrada por Mário Pragmácio e Vitor Studart, tendo sido posteriormente revisado e validado pelos autores.