Do processamento à celebração: desburocratização, avaliação de mérito e a modernização da habilitação jurídica
A execução de um chamamento público vai muito além do lançamento de um edital. Entender as três fases previstas pelo Marco Regulatório do Fomento à Cultura, planejamento, processamento e celebração, e as inovações que cada uma carrega, como a inversão de fases e a modernização da habilitação jurídica, é o que permite ao gestor público conduzir processos seletivos mais justos, acessíveis e alinhados aos princípios do fomento cultural.
Na sexta aula da Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos, percorremos esse ciclo em detalhe, com ênfase nas inovações trazidas pelo marco, especialmente a inversão de fases, a modernização da habilitação jurídica e as ferramentas que desburocratizam a participação de agentes culturais em situação de vulnerabilidade.
O marco regulatório e seu campo de aplicação
Antes de entrar nas fases do chamamento, é preciso ter clareza sobre o alcance da Lei 14.903/2024. O Marco Regulatório do Fomento à Cultura pode ser aplicado no âmbito de qualquer ente federado (União, estados, Distrito Federal e municípios) independentemente da existência de legislação específica e independentemente de haver recursos federais envolvidos. A crença de que o marco só se aplica quando existem recursos da Política Nacional Aldir Blanc (PNAB) é um equívoco comum que o gestor deve superar.
A lei institui um regime jurídico próprio de fomento, distinto da lógica das licitações. Isso não significa que a Lei de Licitações (Lei 14.133/2021) seja irrelevante para o setor, ela pode incidir, por exemplo, sobre a aquisição de bens e serviços derivados de um projeto fomentado, mas o chamamento público de fomento cultural não é conduzido por ela. O regime aplicável é o do marco regulatório, e a escolha do instrumento adequado a cada finalidade é responsabilidade do próprio gestor.
O marco também consolida uma distinção importante entre os instrumentos disponíveis: de um lado, aqueles que não envolvem repasse de recursos, o termo de ocupação cultural e o termo de cooperação cultural, que podem ser celebrados sem chamamento público; de outro, os que envolvem repasse, o termo de execução cultural (TEC), o termo de premiação cultural e o termo de bolsa cultural, para os quais o chamamento é a regra. O TEC, por ser residual, é o instrumento que regula tudo aquilo que não se enquadra como premiação ou bolsa, tornando-se o principal objeto de referência ao longo da aula.
A fase de planejamento: construção participativa e responsabilidade do gestor
A primeira fase do chamamento público vai desde a escolha do instrumento pelo gestor até a publicação do edital. Ela não é apenas uma etapa burocrática interna: o marco regulatório estabelece que a elaboração da minuta do edital deve, em regra, passar por alguma forma de diálogo com a sociedade civil. Esse diálogo pode ocorrer por meio dos conselhos de política cultural, de reuniões técnicas, audiências públicas ou consultas públicas abertas à manifestação dos agentes do campo.
Essa exigência de participação social na construção do edital é o que confere legitimidade ao processo seletivo. Um edital construído com e para os agentes culturais que será destinado tende a ser mais adequado, mais acessível e mais eficaz em seus resultados.
Do ponto de vista da instrução processual, o marco não exige os mesmos ferramentais típicos de uma licitação, como termos de referência ou estudos técnicos preliminares (ETPs). O que importa é que o edital descreva com clareza o objeto, os critérios de seleção, as categorias, as cotas, a metodologia de avaliação e a documentação exigida, sem incluir exigências que não serão utilizadas na fase de seleção.
A lei também autoriza o uso de minutas padronizadas, como os modelos disponibilizados pela PNAB. Quando essas minutas são formalizadas por parecer jurídico referencial, dispensam análise individualizada por parte do órgão de assessoramento. Esse mesmo assessoramento jurídico, vale destacar, está vedado de se manifestar sobre o mérito das escolhas técnicas e culturais, sua análise deve se limitar à legalidade e à regularidade processual.
Ainda na fase de planejamento, o edital pode e deve prever mecanismos de acessibilidade, incluindo versões simplificadas e formatos acessíveis para pessoas com deficiência, busca ativa de grupos vulneráveis, possibilidade de inscrição por oralidade e participação de coletivos sem constituição jurídica, desde que estes designem um representante formal.
A fase de processamento: seleção, mérito e a inversão de fases
A fase de processamento compreende o período que vai da abertura das inscrições até a divulgação do resultado final, antes da celebração do instrumento. É nela que ocorre a avaliação das propostas pelos critérios estabelecidos no edital.
A principal inovação dessa fase é a inversão. No modelo anterior, inspirado na lógica licitatória, os agentes precisavam apresentar toda a documentação de habilitação jurídica e fiscal já no momento da inscrição. Qualquer certidão vencida ou documento faltante era suficiente para eliminar um proponente antes mesmo de seu projeto ser analisado. O marco regulatório inverte essa lógica: os documentos de habilitação só são exigidos dos agentes que forem selecionados. O objetivo é garantir que o mérito do projeto seja o critério determinante na seleção, e não a capacidade administrativa do proponente de organizar uma pasta de documentos.
Isso também representa uma mudança de perspectiva sobre a função do chamamento. Enquanto a licitação busca a proposta mais vantajosa para a administração em termos de custo ou qualidade objetiva, o chamamento de fomento cultural busca projetos que atendam aos propósitos culturais definidos na política pública. Desabilitar um agente por uma certidão atrasada contraria essa lógica. Com a inversão, o agente tem tempo para se regularizar até o momento da celebração.
A comissão de seleção é o órgão responsável pela avaliação das propostas. Sua composição deve estar prevista no edital e pode incluir membros do próprio órgão público, especialistas convidados voluntariamente, profissionais contratados por inexigibilidade ou pareceristas credenciados. É recomendado que a formação da comissão preceda o lançamento do edital, evitando atrasos durante o processo seletivo.
A avaliação das propostas no fomento cultural envolve, inevitavelmente, critérios valorativos e subjetivos, originalidade, potencial de impacto, pertinência cultural. Essa subjetividade não é um problema a ser eliminado, mas um elemento constitutivo do campo. O que se exige da comissão é que cada pontuação atribuída seja justificada, de modo que o resultado seja verificável e impugnável. Boas práticas de gestão recomendam, ainda, o estabelecimento de uma nota de corte que permita identificar projetos sem condições mínimas de execução, independentemente da trajetória ou renome do proponente.
Após a divulgação do resultado preliminar, a lei prevê prazo mínimo de três dias úteis para recursos e de dois dias úteis para contrarrazões. Lembrando que a lei também dispõe sobre o prazo mínimo de cinco dias úteis para inscrição. Na figura das contrarrazões, outros agentes participantes podem se manifestar sobre os recursos interpostos por terceiros, quando estes possam impactar a classificação geral. Esse mecanismo substitui a cadeia anterior de recursos infindáveis, conferindo maior previsibilidade e equilíbrio ao processo.
A fase de celebração: habilitação modernizada e assinatura do instrumento
A fase de celebração é onde ocorre, finalmente, a habilitação jurídica dos selecionados e a assinatura do instrumento, no caso do TEC, o termo que estabelece as obrigações recíprocas entre o agente cultural e a administração pública para a execução do projeto.
É nessa fase que os documentos de regularidade são exigidos: identificação da pessoa jurídica ou física, inscrições fiscais, prova de regularidade perante as fazendas municipal, estadual e federal, declarações de impedimentos e demais documentos previstos no edital. Para coletivos sem constituição jurídica, o representante designado é quem responde pela regularidade, pelo recebimento do recurso e pela prestação de contas.
O marco incorpora importantes flexibilizações para públicos periféricos. A comprovação de endereço pode ser feita por simples declaração quando o agente não possui localização fixa, como é o caso de comunidades ciganas, povos nômades, indígenas ou quilombolas. A inadimplência em prestações de contas anteriores pode ser verificada nesse momento, com a possibilidade de o edital prever prazo para regularização antes da assinatura do termo.
A lei também permite diligências ao longo do processo, tanto na fase de seleção quanto na habilitação, para complementar informações ou atualizar documentos que perderam a validade após a inscrição, poe exemplo. Esse mecanismo evita a inabilitação por razões formais que não refletem a capacidade real de execução do agente.
Antes da assinatura, a administração pode pactuar ajustes no plano de trabalho com o agente selecionado, seja em relação ao cronograma de execução, seja em relação a estimativas de custos. O marco admite que os planos de trabalho apresentem estimativas de preço, e não necessariamente o detalhamento item a item, desde que compatíveis com tabelas referenciais de mercado ou com as especificidades do contexto territorial e cultural de cada projeto.
Por fim, o marco admite a plurianualidade dos chamamentos, viabilizando políticas de médio e longo prazo sem a necessidade de relançar editais a cada exercício. Para isso, é necessário que o edital esteja articulado com o Plano Plurianual (PPA), o respectivo plano de cultura, e que a disponibilidade orçamentária de cada ano esteja condicionada à aprovação das respectivas leis orçamentárias anuais, prática já consolidada nos ciclos da PNAB.
Desburocratização como princípio, não como exceção
O que atravessa as três fases do chamamento, planejamento, processamento e celebração, é uma mudança de mentalidade em relação ao fomento cultural. A lógica licitatória, orientada pela seleção da proposta mais vantajosa para a administração, não é adequada para um campo em que o objetivo é justamente o contrário: ampliar a participação, reduzir barreiras de acesso e garantir que a diversidade cultural brasileira encontre caminhos para se expressar com apoio do Estado.
A inversão de fases, as minutas padronizadas, as diligências saneadoras, a possibilidade de inscrição por oralidade, a dispensa de contrapartidas financeiras e a flexibilização da habilitação para grupos vulneráveis são expressões coerentes de um regime jurídico próprio, construído para servir ao fomento.
Para o gestor público, o domínio dessas ferramentas é o que diferencia uma política de fomento que cumpre seu papel constitucional de uma sequência de repasses marcada pela exclusão de quem mais precisa participar.
Quer aprofundar seu conhecimento?
Este artigo é apenas um resumo do que foi discutido na sexta aula da nossa Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos. Assista à aula completa abaixo:
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O projeto Formação em Fomento Cultural é apresentado pelo Ministério da Cultura com patrocínio do Itaú por meio da Lei Rouanet e realizado em parceria pela Prosas e IBDCult.
Rodrigo Vieira
Docente permanente do Programa de Pós-Graduação em Direito (Mestrado) da Universidade Federal Rural do Semi-Árido (PPGD/UFERSA) e da Graduação em Direito da mesma Universidade. Investigador Visitante com Estágio Pós-Doutoral no Centro de Estudos Sociais (CES) na Universidade de Coimbra (2020-2021). Doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR). Graduado em Direito pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR). Pesquisador-Líder do DiGiCULT/UFERSA – Estudos e Pesquisas em Direito Digital e Direitos Culturais. Membro do Grupo de Estudos e Pesquisas em Direitos Culturais da Universidade de Fortaleza (GEPDC/UNIFOR). Membro do Grupo de Estudos de Direito Autoral e Industrial da Universidade Federal do Paraná (GEDAI/UFPR). Membro do Instituto Brasileiro de Direitos Culturais – IBDCULT. Membro do Instituto de Pesquisa, Direitos e Movimentos Sociais (IPDMS).
Vitor Studart
Advogado especialista em Direitos Culturais e Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), Vice-Presidente do Instituto Brasileiro de Direitos Culturais (IBDCULT) e consultor UNESCO junto ao Ministério da Cultura. Acumula mais de 14 anos de experiência em assessoramento jurídico para órgãos públicos, com atuação destacada na Secretaria Municipal de Cultura de Fortaleza e na Secretaria de Cultura do Estado do Ceará. Como palestrante e instrutor, ministrou cursos junto a instituições como Prosas, IBDCULT, Itaú Cultural e Sesc/SP. Foi delegado na 4ª Conferência Estadual da Cultura do Ceará e na 4ª Conferência Nacional de Cultura
* Este material foi estruturado com apoio da inteligência artificial Claude, com base na aula “Do processamento à celebração: desburocratização, avaliação de mérito e a modernização da habilitação jurídica”, ministrada por Rodrigo Vieira e Vitor Studart, tendo sido posteriormente revisado e validado pelos autores.