Uma das confusões mais recorrentes na gestão cultural brasileira é a aplicação indevida da lei de licitações a instrumentos que, por natureza, pertencem à lógica do fomento. O resultado, na prática, é duplo: de um lado, editais de fomento contaminados por exigências que não lhes cabem; de outro, contratações que deveriam seguir o rito licitatório sendo tratadas como parceria. Entender essa fronteira é condição para que os recursos da Política Nacional Aldir Blanc cheguem, com segurança jurídica, a quem de fato deve recebê-los.
Na décima aula da Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos, o tema foi a operacionalização dos recursos da PNAB dentro do limite de até 5% autorizado pela legislação federal, com foco na contratação de pareceristas, consultorias e suporte administrativo à luz da Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações. O fio condutor foi a distinção entre dois regimes jurídicos que não se confundem: o da parceria, voltado ao fomento cultural, e o da contratação pública, voltado à prestação de serviços em favor da administração.
Os 5% da PNAB e suas vedações
A PNAB autoriza que uma parcela de até 5% dos recursos recebidos pelos entes federados seja destinada à operacionalização da política, categoria que no Plano de Ação e Aplicação aparece como despesa de suporte ou de custeio. A própria legislação, no entanto, estabelece vedações expressas a esse uso: não é permitido pagar servidores públicos, ainda que vinculados à área da cultura, tampouco custear atividades regulares da administração ou despesas que não guardem relação direta com a política. A lógica dessas restrições é impedir que o recurso destinado ao fomento sirva para suprir estruturas que já deveriam ser mantidas por outras fontes orçamentárias, como o tesouro municipal ou estadual.
Dentro desse limite, os usos mais comuns identificados incluem a contratação de pareceristas e comissões de seleção para os editais de fomento, consultorias técnicas para desenho de editais e regulamentos, consultorias jurídicas especializadas em prestação de contas, suporte administrativo e operacional para órgãos de cultura sem estrutura própria, e despesas de logística vinculadas a eventos de culminância de linhas de fomento.
Fomento cultural e contratação pública: a linha que separa os dois regimes
O critério central para diferenciar fomento de contratação pública é a natureza do interesse envolvido. Na contratação pública, há interesses distintos entre as partes: o contratado busca lucro e remuneração justa por um produto ou serviço entregue, enquanto a administração busca adquirir esse produto. No fomento, ao contrário, existe o que se convencionou chamar de interesse público recíproco, ou regime de mútua cooperação: tanto o poder público quanto o agente cultural perseguem o mesmo objetivo, que é a realização da ação cultural, e não há previsão de lucro no plano de trabalho.
Essa diferença tem repercussões concretas. Um plano de trabalho de parceria não estabelece margem de lucro, ao passo que um contrato administrativo pressupõe remuneração. A distinção também produz efeitos tributários relevantes: uma premiação tratada como fomento cultural, sem contrapartida, pode ter tributação próxima de 4%, enquanto uma remuneração por serviço, sujeita ao regime da lei de licitações, pode chegar a quase 30%.
O artigo 84 da Lei do MROSC (Lei 13.019/2014) já vedava a aplicação da antiga Lei 8.666/1993 e da atual Lei 14.133/2021 aos instrumentos de colaboração, cooperação e fomento. O Marco Regulatório do Fomento à Cultura (Lei 14.903/2024) reforça essa vedação em diversos pontos, deixando expresso que, quando se trata de fomento, não se aplica a lei de licitações. Ainda assim, é comum que editais de fomento tragam, de forma sutil, remissões à Lei 14.133/2021 para regras de impugnação ou recurso, o que configura, segundo a legislação, um erro grosseiro passível de censura pelos órgãos de controle.
Quando a Lei 14.133/2021 deve ser aplicada
A Nova Lei de Licitações se aplica a toda a administração pública direta e indireta, incluindo autarquias e fundações públicas, e tem como pressuposto a existência de uma prestação de serviço em que o Estado deseja a execução de uma atividade e o particular busca lucro nessa relação.
Dentro dos 5% da PNAB, ela incide sempre que a natureza da despesa for de contratação pública, e não de parceria: aquisição de obra de arte já pronta e acabada, contratação de artista consagrado para se apresentar mediante cachê, locação de palco, som e iluminação, credenciamento de blocos carnavalescos ou serviços gráficos de divulgação, entre outros exemplos discutidos.
A linha entre os dois regimes pode se tornar tênue em situações específicas, como a aquisição de obras de arte. Quando existe simples compra de uma peça já concluída, trata-se de contratação pública, sujeita a concurso ou outra modalidade licitatória. Já quando a administração busca valorizar a produção de um artista local, estruturando um plano de trabalho que fomente a criação da obra, com eventual cessão futura de direitos de propriedade intelectual, a relação pode se configurar como fomento. A definição depende da forma como a relação é construída junto à sociedade civil, e não da natureza do bem em si.
A inexigibilidade de licitação na contratação de pareceristas
O artigo 74 da Lei 14.133/2021 substitui o antigo artigo 25 da Lei 8.666/1993 com maior detalhamento sobre as hipóteses de inexigibilidade, que decorrem da inviabilidade de competição.
Entre as hipóteses mais relevantes para a operacionalização da PNAB está a contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, prestados por profissionais ou empresas de notória especialização, categoria em que se enquadram pareceristas, consultorias jurídicas especializadas em direitos culturais e consultorias para desenho de editais. A notória especialização, conforme o parágrafo terceiro do mesmo artigo, é aferida por estudos, desempenhos anteriores, publicações e organização do currículo do profissional.
Um ponto de atenção discutido foi a diferença entre contratar pareceristas diretamente e embutir essa remuneração no contrato de uma assessoria ou consultoria mais ampla. Essa segunda opção tende a onerar o contrato principal, na medida em que a consultoria pode cobrar um custo adicional pelo agenciamento dos pareceristas, o que pode ser questionado pelos órgãos de controle sob o princípio da economicidade. A recomendação é manter a separação entre a contratação da assessoria técnica e a contratação individual dos pareceristas, seja por inexigibilidade direta, seja por credenciamento.
O credenciamento como procedimento auxiliar
O credenciamento, previsto no artigo 79 e seguintes da Lei 14.133/2021, não constitui modalidade de licitação, mas procedimento auxiliar que antecede e organiza contratações futuras. Trata-se de um chamamento público permanente, em que a administração fixa previamente as condições de inscrição e o valor da remuneração, sem que haja disputa entre os interessados: todos os que preenchem os requisitos são credenciados, formando um banco de dados de futuros prestadores de serviço.
No caso dos pareceristas da PNAB, esse mecanismo costuma ser operacionalizado por meio de sorteios ou sistemas de rodízio entre os credenciados, de forma a evitar o beneficiamento de determinados profissionais em detrimento de outros, em atenção aos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa.
A remuneração costuma ser fixada por projeto avaliado, e cada parecerista credenciado firma, posteriormente, um contrato administrativo autônomo para a prestação efetiva do serviço, com a obrigação de apresentar relatório de execução ao final do trabalho, documento que será exigido na prestação de contas dos 5% no relatório de gestão da PNAB.
Não há prazo máximo legal para a vigência de um credenciamento, mas a prática recomendada é revisá-lo periodicamente por meio de estudo técnico preliminar, já que o banco de dados pode se tornar obsoleto com o tempo, seja porque os valores fixados deixam de atrair interessados, seja porque a própria administração identifica a necessidade de atualizar os critérios. O planejamento prévio é decisivo: abrir o credenciamento apenas depois de todos os projetos de fomento já entregues compromete os prazos de avaliação e pode inviabilizar a seleção a tempo.
Concurso, técnica e preço, e pregão aplicados à cultura
Quando a contratação pública é a via adequada, a Lei 14.133/2021 oferece modalidades específicas que dialogam com as particularidades do campo cultural. O concurso é a modalidade voltada a objetos que exigem julgamento por melhor técnica ou melhor conteúdo artístico, este último uma inovação da nova lei em relação à legislação anterior, aplicável a situações como seleção de projetos arquitetônicos para equipamentos culturais ou concursos de composição musical e criação de hinos municipais.
A modalidade técnica e preço é utilizada quando a contratação exige ponderação entre a qualidade técnica da proposta e o valor cobrado, como na contratação de produtoras para festivais de médio ou grande porte. Já o pregão, sempre pautado pelo critério de menor preço ou maior desconto, costuma ser empregado na aquisição de bens e serviços comuns, como instrumentos musicais, locação de equipamentos de som e iluminação e serviços gráficos.
Prêmios: distinção entre fomento e remuneração
A distinção entre os dois regimes jurídicos também se manifesta na natureza dos prêmios. Quando a premiação decorre de um concurso regido pela Lei 14.133/2021, ela tem caráter de remuneração por um serviço ou produto entregue, com implicações tributárias específicas e possível exigência de contrapartida, como a cessão de direitos de propriedade intelectual.
Já quando a premiação decorre do Marco Regulatório do Fomento à Cultura, conforme o artigo 22 da Lei 14.903/2024, ela tem natureza de valorização de uma trajetória artística e cultural, é concedida sem contrapartida e sem caráter de doação onerosa, o que reduz significativamente sua carga tributária em comparação à remuneração por serviço.
A importância do planejamento na operacionalização da PNAB
O ponto central que atravessa toda a discussão é que a fronteira entre fomento e contratação pública nem sempre é evidente, e sua definição correta depende da forma como cada relação é desenhada desde a fase de planejamento.
Editais de fomento que incorporam, ainda que sutilmente, remissões à lei de licitações incorrem em erro passível de censura pelos órgãos de controle, assim como contratações que deveriam seguir o rito licitatório e são tratadas como parceria configuram fuga à exigência constitucional de licitação prévia, prevista no artigo 37 da Constituição Federal.
Contar com assessoria jurídica especializada em direitos culturais, área ainda pouco explorada nos cursos de direito administrativo tradicionais, é um fator determinante para que os gestores públicos façam essas escolhas com segurança e para que os recursos da PNAB cumpram sua finalidade de fomento sem comprometer a regularidade das contratações públicas que lhes dão suporte.
Quer aprofundar seu conhecimento?
Este artigo é apenas um resumo do que foi discutido na décima aula da nossa Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos. Assista a aula completa abaixo:
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Ministério da Cultura, Itaú, Prosas e IBDCult apresentam o projeto Formação em Fomento à Cultura para Gestores Públicos.
Edson Alves Filho
Edson é advogado e Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza. Atualmente, atua como professor universitário, compartilhando seu vasto conhecimento jurídico. Sua dedicação à pesquisa se reflete em sua participação como membro pesquisador nos Grupos de Estudo e Pesquisa Direito do Terceiro Setor (UFPR) e Tributação e Direito Administrativo (UNIFOR). Além disso, Edson é membro ativo das Comissões de Direito Administrativo e Direito do Terceiro Setor da OAB-CE, contribuindo para o desenvolvimento e aprimoramento dessas áreas no cenário jurídico. Autor da obra “A Consensualidade na Administração Pública e as Parcerias com as Organizações Sociais”.
André Brayner
André Vitorino Alencar Brayner é advogado e Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza, com pesquisa focada no Direito à Integração na América do Sul. Sua atuação científico-jurídica é preponderante nos campos do Direito Internacional, Direitos Culturais e Terceiro Setor. Atualmente, Brayner atua como consultor jurídico do Instituto Brasil África, do Instituto Dragão do Mar de Arte e Cultura, e do Instituto Mirante de Cultura e Arte.
* Este material foi estruturado com apoio da inteligência artificial Claude, com base na aula “Lei de licitações e operacionalização da PNAB: contratação de pareceristas e suporte operacional”, ministrada por Edson Alves Filho e André Brayner, tendo sido posteriormente revisado e validado pelos autores.